요약문

농지·임야 토지관련 제도 중에서 시장경제원리, 즉 수요와 공급 원리의 작동을 방해하는 것들이 많다. 우리나라는 전통적으로 공급을 늘리기 보다는 수요를 억제하는 정책에 치중해 왔다. 주택이나 상가, 공장용지 등의 값이 낮아지고 국민들의 공간 생활이 풍요로워지려면, 토지나 주택 등의 수요가 있는 곳에 충분한 공급이 이루어져야 한다.

이 보고서에서는 농지·임야 토지관련 제도 중에서 시장경제원리, 즉 수요와 공급 원리의 작동을 방해하는 것들을 찾아내어 개선책을 제안하는 데에 그 목적이 있다. 그러나 우리나라는 전통적으로 공급을 늘리기 보다는 수요를 억제하는 정책에 치중해왔다. 부동산 값이 오를 때마다 등장하는 투기억제책들이 그것이다. 투기억제책으로 시장을 마비시키고 일시적으로 매매가격을 잡을 수는 있겠지만, 소비자들의 주거비 부담을 낮출 수는 없다. 오히려 주택건설 등 건축행위를 억제해서 오히려 주거비 부담은 높아지고 장기적으로는 매매가격도 더욱 높아진다. 높은 집값·땅값 문제에 대한 궁극적 대안은 공급을 확대하는 것이다. 또 단순히 공급을 늘리는 것이 아니라 필요한 지역, 다시 말해서 집값, 땅값이 비싼 지역에 집중적으로 공급이 늘어야 한다.

다른 재화들과는 달리, 토지 공급을 늘리는 데에는 정부의 적극적 역할이 필요하다. 이는 택지공급에서의 병목현상 때문이다. 문제는 기존 농지 및 임야들이 작은 면적으로 쪼개져 소유되어 있다는 사실에 기인한다. 그렇기 때문에 도시개발에 필요할 정도의 대규모 필지를 만들려고 하면 수백수천의 토지 소유자로부터 필지를 매입해야 하고 그 과정에서 필연적으로 소위 ‘알박기hold-out’ 현상이 나타난다. 이는 불가피하게 정부의 고유권한인 수용권이 발동됨을 의미한다. 물론 원래의 토지소유자에게는 손해가 가지 않도록 충분한 보상이 이루어진다는 전제가 필요하지만, 어쨌든 정부 없이는 난개발을 피할 정도의 대규모 택지개발은 어렵다. 여기에는 한 가지 단서가 있다. 토지의 개발과정에서 정부의 적극적 역할이 필요하긴 하지만, 그것은 시장흉내내기market mimicking에 그쳐야 한다는 것이다.

토지관련 규제개편 방안은 시급히 해결해야 할 것과 장기적인 검토가 필요한 것으로 나눌 수 있다. 우선 시급히 해결해야 할 것으로는 다음의 것들이 있다. 첫째로 토지공급이 확대되어야 한다. 우리 국토 중에서 택지, 학교용지, 업무용지 등 도시적 용도로 사용되는 토지의 비율을 늘려야 한다. 계획 목표를 연간 몇 천 만 평이라는 식이 아니라, 택지와 농지의 가격차를 줄이는 식으로 재편해야 한다. 둘째로 택지분양 조건을 완화해야 한다. 택지지구를 분양하면서 층수와 녹지율을 제한하는 것은 불합리하다. 개발업자들이 자율적으로 선택하는 밀도와 녹지율이 정부의 목표치에 도달할 때까지 택지의 공급을 늘리는 것이 시장을 보완하는 정책이다. 셋째로 대체농지 조성비 등은 폐지해야 한다. 바다를 메우고 산을 헐어서 새로 농지를 만들어야 할 이유가 없다. 장기적인 검토과제로 가장 중요한 것은 토지 문제에서 중앙정부가 손을 떼는 것이다. 토지규제권의 대부분을 지방정부에게 넘겨주어야 한다. 이것은 근본적 개혁을 필요로 한다. 예컨대 국토종합계획의 폐기, 전국 단위의 용도지역제 폐기, 중앙관리식 농지제도 폐기, 산지관리방식의 변경, 획일적 토지적성평가제 폐기, 개발권의 지방화, 진정한 건축협정제의 도입 등이 이러한 근본적인 개혁에 필요한 것들이다.

목차

요약

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 우리나라의 농지 및 임야 관련 규제의 개관

Ⅲ. 도시용지 공급에 있어 정부와 민간의 역할

1​. 토지의 용도 결정과 토지시장

2. 규제의 논리들

3. 바람직한 정부 개입 방향: 시장흉내내기

4. 현실의 규제와 부작용

5. 토지공급의 확대와 규제권의 지방화

6. 규제 피해에 대한 보상의무의 강화

Ⅳ. 정책 제안

1​. 시급한 과제

2. 장기적 검토과제

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